O Projeto de Lei do Senado nº 341, de 2009, que autorizava a criação dos Conselhos Federal e Regionais de Leiloeiros Públicos Oficiais e regulamentaria o exercício da profissão de Leiloeiro Público Oficial foi rejeitado pela Comissão de Assuntos Socias.
RELATÓRIO Em análise nesta Comissão, em decisão terminativa, o Projeto de Lei do Senado nº 341, de 2009, do Senador Expedito Júnior. A iniciativa pretende autorizar a criação dos Conselhos Federal e Regionais de Leiloeiros Públicos Oficiais e regulamentar o exercício da profissão de Leiloeiro Público Oficial. O autor registra que o projeto reproduz, com atualização e aperfeiçoamentos realizados pela Comissão de Assuntos Sociais, iniciativa do então Senador José Roberto Arruda, com o Projeto de Lei do Senado nº31, de 1999. Destaca também a necessidade de uma nova regulamentação legal do exercício da profissão de Leiloeiro Público Oficial, já que a legislação atual data de 1932. Da justificação consta também que a regulamentação do exercício profissional, assim como a criação dos Conselhos, é tradição em nosso sistema jurídico, em se tratando de profissões liberais, com o objetivo de fiscalizar o exercício profissional e defender os interesses da categoria profissional. A proposição, além de criar os Conselhos, estabelece rigorosos critérios de seleção, define aqueles que não podem exercer a profissão, registra vedações ao leiloeiro em razão do exercício da profissão, define critério para realização dos leilões, tanto judiciais como extrajudiciais, estabelece critérios para a cobrança de comissões e registra, finalmente, os direitos e garantias desses profissionais, assim como suas obrigações e responsabilidade. No prazo regimental, não foram apresentadas emendas. II – ANÁLISE Quanto ao mérito, cremos que as mudanças aqui propostas, representam, sem dúvida, um avanço legislativo, na medida em que as novas condições do ambiente jurídico estão a exigir um novo suporte legal para o trabalho dos leiloeiros. O autor tenta suprir uma omissão do Poder Executivo e levar justiça a esses profissionais que, desde 1932, parecem ter sido esquecidos. Embora reconheçamos as boas intenções do proponente, vislumbramos algumas dificuldades técnicas e um vício de iniciativa, aspectos que queremos esclarecer. Em primeiro lugar, não vemos impedimentos constitucionais à eventual regulamentação do exercício da profissão de Leiloeiro Público Oficial. As regulamentações profissionais inserem-se no Direito do Trabalho e podem ser de iniciativa do Poder Legislativo, nos termos constitucionais. Ficaria, no entanto, extremamente difícil, dada a redação do PLS nº 341, de 2009, separar o que é regulamentação profissional do que é regulamentação de funcionamento dos Conselhos. A questão principal, então, é a criação de Conselhos, que são autarquias inseridas dentro da Administração Pública. Dependem, no entendimento generalizado da doutrina e da jurisprudência, de iniciativa do Poder Executivo, como veremos mais adiante. Além disso, o entendimento quase generalizado é o de que o uso de lei autorizativa ao Poder Executivo para que ele crie tais órgãos (Conselhos Federal e Regionais dos Leiloeiros Públicos Oficiais), com o intuito de sanar o vício de inconstitucionalidade da iniciativa, não se presta à matéria. Como se sabe, os órgãos que se pretende criar são classificados na doutrina e na jurisprudência pacífica dos tribunais – inclusive superiores e, mesmo, do Supremo Tribunal Federal – como autarquias corporativas, espécie do gênero autarquia, cuja existência encontra fundamento no art. 22, XVI, da Constituição Federal. A criação de autarquias, pessoas jurídicas de direito público, depende de lei específica, de acordo com o art. 37, XIX, da mesma Carta Magna. A iniciativa do processo legislativo, no caso, é privativa do Presidente da República, de acordo com o disposto no art. 61, § 1º, II, “e”, não sendo, portanto, admissível, para a matéria, o uso de lei autorizativa, por inconstitucional e injurídica, afrontosa que é ao princípio da separação e harmonia dos Poderes, definido no art. 2º da Constituição Federal. Tem-se por aí o fundamento da iniciativa reservada, quando um mandamento constitucional comete a uma autoridade, privativa ou exclusivamente, o poder de provocar o processo legislativo sobre determinada matéria. Essa reserva nada menos é do que o reconhecimento constitucional de que somente essa determinada autoridade reúne todas as condições para avaliar a viabilidade, a conveniência e a oportunidade de instaurar o procedimento necessário para inovar o direito sobre determinado assunto. É bem verdade que, ante tal restrição ao poder de iniciativa parlamentar em matéria administrativa do Presidente da República, tem surgido, no âmbito do Congresso Nacional, vez por outra, a indagação sobre a possibilidade de a falta de iniciativa da autoridade competente vir a ser sanada pela sanção do projeto pelo Presidente da República, com superação da inconstitucionalidade formal decorrente do vício de iniciativa. Vale observar que o vício da inconstitucionalidade quanto à iniciativa do processo legislativo é de tal gravidade que, ainda que se trate de matéria atinente ao Poder Executivo, nem mesmo a sanção do seu Chefe o supera, segundo posição dominante na doutrina e abraçada pelo Supremo Tribunal Federal, o qual, aliás, dentro dessa nova linha, revogou sua Súmula nº 5, que decidia em sentido inverso. O Supremo Tribunal Federal entendeu, por exemplo, ao julgar medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) nº 1.070/94, que a sanção não tem o condão de superar a inconstitucionalidade por vício de iniciativa. A propósito, a doutrina nacional tem-se manifestado reiteradamente contra essa “convalidação”. Como assinala o eminente mestre Pinto Ferreira (“Comentários à Constituição de 1988”, 3º volume, p.263): A volição legislativa, do mesmo modo que a volição contratual, só se transforma em ato jurídico quando se reveste de forma legal, tanto de forma como de solenidade (…) Caso o ato legislativo não seja moldado segundo o paradigma legal, ele é inexistente como ato jurídico. Este tem sido o entendimento do Supremo Tribunal Federal em diversos julgados sobre a matéria. (Vide ADIn 822-RJ, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADIn 766 e 774, Rel. Min. Celso de Mello; ADIn 582-SP, Rel. Min. Néri da Silveira; ADIn 152-MG e 645-DF, Rel. Min. Ilmar Galvão.) Assim, julgamos que a proposta sob exame encerra vício de iniciativa insanável, que a impedirá de prosperar em sua tramitação nesta Casa. III – VOTO Em face do exposto, opinamos pela rejeição do Projeto de Lei do Senado nº 341, de 2009, do Senador Expedito Júnior.